Samvær mellem forældre og børn

-hvem skal løse uenigheder derom

Efter de nugældende regler er myndigheden hertil hos statsamterne, medens øvrige familieretlige tvistigheder er placeret hos domstolene.

I den følgende redegørelse foreslås myndigheden hertil overflyttet til domstolene, således at myndigheden til at træffe afgørelse i familieretlige spørgsmål er hos en myndighed - en enstrenget ordning.

Begrundelsen herfor er mangeartet. En uenighed om adgangen til samvær for den af forældrene, der ikke har barnet boende, er en tvist mellem to private parter. En sådan tvist henhører under domstolenes arbejdsområde. Statsamterne er ikke domstole, men almindelige administrative myndigheder.

En vigtig begrundelse for den foreslåede overflytning er således at den nuværende ordning frembyder væsentlige retssikkerhedsmæssige betænkeligheder. En domstol arbejder efter regler, der sikrer at afgørelserne træffes på et korrekt grundlag. Forholdet er nærmere belyst i afsnit 15-27.

En anden vigtig begrundelse er at den nuværende ordning adskiller sammenhængende spørgsmål mellem to sæt myndigheder. Det medfører en betydelig dobbeltadministration, ligesom der ikke kommer sammenhæng i afgørelserne. Forholdet er nærmere belyst i afsnit 28-34.

Det rejste spørgsmål er tidligere grundigt undersøgt i lovforberedende udvalg og i den juridiske litteratur. Der er almindelighed enighed om at en sådan overflytning kan anbefales. Udviklingen er nærmere belyst i afsnit 36-47.

Oversigt over indhold:

afsnit 1-14 Problemets beskrivelse og afgrænsning

afsnit 15-27 Fordele ved at tvister om samværets omfang henlægges til domstolene

afsnit 28-34 En god udsigt til forenkling og billiggørelse

afsnit 35 Den historiske udvikling i samværsretten

afsnit 36-47 De politiske og juridiske overvejelser gennem tiden

Udarbejdet af foreningen Et barn To forældre - en forening til støtte for børn og forældre.

Roskilde i oktober 2002.

Problemets beskrivelse og afgrænsning.

1. Foreningen Et barn To forældre konstaterer daglig i dens rådgivningsvirksomhed en utilfredshed med statsamternes arbejde. De rådsøgende giver udtryk for, at statsamterne baserer deres afgørelse på urigtige oplysninger, at statsamterne indhenter oplysninger bagom parternes ryg og lader dem indgå i afgørelsen, at statsamterne ikke yder parterne den vejledning, som statsamterne som forvaltningsmyndighed er forpligtet til, at statsamterne afhører børn i femårsalderen med mor siddende uden for døren og at tiden der går før en afgørelse fremkommer kan være lang og præget af vilkårligheder og tilfældigheder.

De rådsøgende oplever også, at statsamterne ”holder med” den anden part og at afgørelserne ofte ikke står i en forståelig sammenhæng med det forudgående forløb.

2. En undersøgelse af hvorledes brugerne oplever statsamternes virksomhed ville således antagelig medføre den lavest tænkelige karakter. Et sådant forhold er betænkeligt i et retssamfund, der forsøger at opretholde en god standard. Et vigtigt kriterium er om brugerne er tilfredse. Værre bliver det når man tager i betragtning, at statsamternes afgørelser kan angå vidtrækkende og indgribende livsforhold, som helt at afskære en far eller en mor fra at se deres barn.

Der er derfor god grund til at undersøge årsagen til de negative oplevelser og anvise en løsning.

3. Foreningen Et barn To forældre har taget spørgsmålet op. Resultatet er blevet denne udredning. Udredningen er opdelt i nummererede afsnit for nem henvisning. Til redegørelsen knytter der sig en materialesamling. Heri kan interesserede få nærmere kendskab til de anvendte kilder. Materialesamlingen kan bestilles hos foreningen for kopiprisen og porto.

4. Årsagen til at problemet i disse år spidser til ligger i en flerhed af forhold. De vigtigste angives i afsnit 5-9.

5. En kilde er en stigende bevidsthed om retssikkerhed. Det indebærer, at en beslutning er truffet på grundlag af sande oplysninger og på grundlag af den nødvendige mængde informationer, at parterne har haft lejlighed til at give deres synspunkter til kende og at beslutningen har en høj grad af forudsigelighed. Endvidere skal de besluttende personer være uafhængige og upartiske og beslutningen skal træffes inden for en rimelig tid.

Et udslag af denne tendens ses i Lov om retssikkerhed og administration på det sociale område, navnlig §§ 10-19. Ved loven er der givet den sociale myndighed adgang til at få foretaget indenretlig bevisoptagelse, adgang til at få oplysninger fra andre personer og myndigheder og der er etableret en nem og pålidelig ankemulighed.

Senest i foråret 2000 har Justitsministeriet i tilknytning til forslaget til den nye Børnelov på markant måde understreget retssikkerhedsmæssige hensyn. Nærmere herom i afsnit 45-47. Loven er nu vedtaget som fremsat på dette punkt.

6. En anden kilde er at fædrene i højere grad er inddraget i pasningen af børnene som følge af et nyt socialt mønster, nemlig dette at både far og mor har arbejde uden for hjemmet af omtrent samme omfang. Fædrene vil herigennem få en særlig kontakt med deres børn. Kontakten og arbejdet med barnet anses af faderen som værdifuld. Det medfører, at faderen efter parforholdets ophør vil tillægge det stor betydning at have en omfattende samværsret for at vedligeholde dette forhold.

7. Der er etableret bevidsthed og viden om, at det har den største betydning for barnets opfattelse af sig selv, dets selvværd og dets sociale position, at faderen er en aktiv medspiller efter parforholdets ophør. Det er dokumenteret gennem en række psykologiske og sociologiske undersøgelser. Senest en Ph.d. afhandling af Hanne Warming Nielsen med titlen Børn i medvind og modvind. Barnets højeste prioritet er efter parforholdets ophør at have omfattende kontakt med begge forældre - som den bedste tilnærmelse til at forældrene bor sammen.

8. Tidligere blev samværets omfang afgjort på grundlag af forholdsvis få og enkle objektive kendsgerninger, der let lod sig fastlægge. Der synes at være en tendens til fra statsamternes side at inddrage en bredere kreds af hensyn. En sådan udvikling vil alt andet lige forstærke vanskelighederne for statsamterne, da de ikke disponerer over andre oplysningsmidler end dem en almindelig forvaltningsmyndighed har.

9. Sagsbehandlingsmåden i statsamterne synes nu at være det, der hedder enkeltmands behandling. Det vil sige, at en enkelt medarbejder i statsamtet behandler sagen fra den ankommer og til den er afsluttet. Denne medarbejder træffer således såvel den endelige afgørelse, som hvad der må træffes af afgørelser under forløbet. En sådan behandlingsmåde vil selvsagt stille store krav til den pågældende medarbejders erfaring og indsigt. Sagen ses ikke af andre i statsamtet end den pågældende medarbejder. Hvis denne medarbejder er en ung og uerfaren jurist - som det ofte er tilfældet - må der forventes problemer.

10. Hvorfor nu overføre kompetencen til domstolene. Det korte svar er ligetil. En tvist om samværets omfang er en tvist mellem to personer og partstvister henhører under domstolenes område. Det har i teorien været overvejet om den nuværende ordning er i strid med Grundlovens § 3, hvorefter den døm

mende magt er hos domstolene. Emnet forfølges ikke nærmere i denne udredning.

11. Den Europæiske Menneskeretskonvention tilsikrer i Artikel 6 en ret til at få en tvist afgjort ved en retfærdig upartisk og uafhængig rettergang. Et statsamt kan selvsagt ikke gøre det ud for en domstol. Derfor beror overholdelse af Artikel 6 på om der er adgang til en effektiv domstolsprøvelse. Prøvelsesretten beror på Grundlovens § 63. Artikel 6 er næppe overholdt. Spørgsmålet forfølges ikke nærmere i nærværende redegørelse.

12. Udredningen beskæftiger sig ikke med om en overførsel til domstolene vil have nogen virkning på indholdet af samværsafgørelserne - udover den virkning der følger af at domstolenes afgørelser tilbliver under retsgarantier som nærmere beskrevet i afsnit 15-26.

13. Udredningen påpeger nødvendigheden af en enstrenget ordning. Denne er tænkt at være de almindelige domstole, hvor de øvrige familieretlige spørgsmål i forvejen er. Andre enstrengede ordninger er tænkelige.

14. Beslutning om tvangsfjernelse af børn og de dermed forbundne beslutninger om ændring af samvær, bør inddrages i det enstrengede system og således overflyttes fra Børne- og Ungeudvalgene til domstolene. Spørgsmålet forfølges ikke nærmere i denne redegørelse.

Dog bemærkes, at der her kan iagttages et tydeligt eksempel på dobbelt behandling af det samme problem. Eksempel: Moderen viser en høj grad af uegnethed til omsorg for barnet, barnet tvangsfjernes og anbringes i pleje hos faderen(Børne- og ungeudvalget). Moderen viser en høj grad af uegnethed til omsorg for barnet og faderen får flyttet forældremyndigheden over til sig(domstolene).

Fordele ved at tvister om samværets omfang henlægges til domstolene.

15. Men vil nu forholdene bedres, hvis kompetencen overføres til domstolene? Det er opfattelsen, at det vil den. Der vil endda opstå en række væsentlige sidegevinster. Dette skal nu i det følgende nærmere gennemgås.

16. Det må antages, at tiden der medgår til at løse parternes tvist vil blive væsentligt formindsket. Det bør omtales som det første, da en af begrundelserne for at fastholde sagerne ved statsamterne har været, at det var en hurtigere vej. Det har muligvis været rigtigt tidligere, men i dag vil en behandling af tvisten ved domstolene kunne gøres væsentligt hurtigere. Spørgsmålet er af stor vigtighed, da det belaster barnet, at der er en tvist mellem forældrene om samværets omfang. I almindelighed vil faderen heller ikke have samvær i den periode, hvor tvisten pågår. Der er ganske vist efter gældende lov, § 26, mulighed for at fastsætte midlertidigt samvær. Den anvendes kun i begrænset omfang.

Den langsommelige sagsbehandling ved statsamterne - en 6-8 måneder - er i sammenhæng med at samværet står i bero i perioden - medvirkende til at skabe tvister. Får moderen ikke andet ud af det, får hun i hvert fald samværet suspenderet, så længe sagen kører.

Domstolene synes at foretage en stram styring, således at de - uanset at deres ressourcer ikke virker overvældende store - vil kunne afslutte de fleste familieretlige sager indenfor 2 måneder.

17. En del af forklaringen på domstolenes korte sagsbehandlingstid er, at domstolene har en række redskaber til rådighed, som statsamterne ikke har. En lang række af de regler, der findes i den civile retspleje, har ligefrem kun det ene formål, at sagen hele tiden er i relevant fremdrift mod dens afslutning ved indenretslig beslutning. Regelsættet findes i Retsplejeloven.

Statsamtet er en forvaltningsmyndighed og har som sådan kun til rådighed de forvaltningsretlige regler, hvori der helt mangler et tilsvarende regelsæt.

18. Parterne har således i den civile retspleje pligt til personligt at møde frem samtidigt og i hinandens nærvær at redegøre for sagen under strafansvar for sandfærdigheden. Pligten skal forstås således, at manglende fremmøde eller manglende besvarelse af spørgsmål af domstolen kan tillægges virkning imod den pågældende. Manglende fremmøde af ansøgeren vil ligefrem kunne medføre, at sagen anses for frafaldet. Domstolene har endvidere mulighed for at pålægge en part vidnepligt.

Ved statsamtet sker der ikke noget, hvis vedkommende ikke møder op. En part kan endog få arrangeret, at fremmøde sker på et tidspunkt, hvor den anden ikke er til stede. Parten kan undskylde sig og få udsat et fremmøde til mange måneder frem. Hvis parterne ikke møder op samtidig, skal statsamtet foretage høring. Det vil sige, at forklaringen skal skrives ned og udsendes til den anden part med anmodning om bemærkninger. Der kan gå måneder hermed. Man behøver stadig ikke svare på en sådan forespørgsel.

19. Præklusion. Ved domstolene gælder den regel , at en part straks ved sagens start skal angive de kendsgerninger, som han påberåber sig for sit forlangende og de beviser der agtes ført for at dokumentere disses tilstedeværelse. Man kan altså ikke på et senere tidspunkt komme med nye oplysninger og beviser, med mindre der foreligger særlige omstændigheder.

Ved statsamterne gælder ingen regler af denne art. Moderen eller faderen kan nemt hver tredje måned komme med nye oplysninger og nye forlangender uden at statsamtet kan skride ind heroverfor. Det sker ikke så sjældent og er en stor belastning for modparten og barnet.

20. En domstols afgørelse har retskraft. Heri ligger, at når der engang er truffet en afgørelse, så er den gældende i forhold til domstolene selv og alle andre relevante myndigheder(positiv retskraft) og der vil ikke på ny kunne forlanges en afgørelse om det samme spørgsmål(negativ retskraft).

Hvad angår den negative retskraft er der tilløb til en bestemmelse herom i Lov om forældremyndighed og samvær § 17, stk. 3, der siger at en beslutning kan ændres ”navnlig på grund af forandrede forhold”. Det er en langt svagere bestemmelser end retskraftbestemmelserne i den civile retspleje. Bedre bliver det ikke af at den kun anvendes i begrænset omfang. Det er uheldigt, da statsamterne derved har åbnet op for evigt løbende sager.

21. Domstolene har mulighed for at skaffe sig informationer gennem vidneforklaringer. Det er det at enhver medborger pligtmæssigt under strafansvar skal møde op i retten og svare på spørgsmål under strafansvar for svarets rigtighed. Statsamterne mangler helt denne mulighed.

22. En anden vigtig informationskilde er indhentelse af en sagkyndig erklæring. Domstolens beslutning herom er bindende i den forstand, at den der ikke medvirker vil blive stillet således, at hans ikke medvirken vil blive fortolket til skade for pågældende. Domstolen kan - om nødvendigt - flytte forældremyndigheden midlertidigt.

Det er en selvfølge for en domstol, at formålet med den sagkyndige erklæring drøftes med parterne og at der så vidt muligt tilvejebringes enighed herom.

23. Ved domstolene vil hver af parterne normalt have hjælp af en advokat og hver af parterne vil have fri proces, hvis deres indtægt ligger under en vis grænse. Det vil den ofte gøre. Det er af stor betydning at have en advokat ved sin side. Advokaten er guide i det fremmede land, som domstolssystemet normalt vil være for parten. Advokaten vil give vejledning i almindelighed om gældende ret samt om hvad der i den enkelte sag kan og bør gøres i det øjemed at arbejde hen i mod klientens konkrete ønske. Advokaten vil optræde på partens vegne i retssalen og tale for ham.

24. Statsamterne er ikke i stand til at give nogen form for partsvejledning, udover simpel oplysning om ordlyden af loven. Det følger af at statsamtet også er dømmende myndighed. En partsvejledning til to modstående parter er uforenelig med denne stilling.

I overensstemmelse hermed vil heller ikke en domstol kunne give parterne vejledning. Ved domstolene vil denne vejledning blive givet af parternes advokater. Denne vejledning vil medføre at mange sager ikke kommer op og dem der kommer op, kan sluttes på en meningsfyldt og relevant måde.

25. Den person der beklæder dommersædet, vil have en forudgående uddannelse til at forestå denne gerning og normalt stor erfaring i at løse tvister. Hvis der er tale om en dommer under uddannelse, vil han være under tilsyn af en ældre dommer. Dommeren vil altid være uafhængig og neutral.

26. Samværsspørgsmål vil i domstolsopbygningen begynde ved byretterne. Anke vil kunne ske indenfor en kort frist til landsretterne. Behandlingen ved landsretten sker efter samme regler som ved byretten, herunder parternes samtidige møde. Det er en fuld ankebehandling. Alle spørgsmål kan efterprøves og landsretten kan tilvejebringe yderligere informationer. Der deltager i landsretten 3 dommere i afgørelsen.

Statsamternes afgørelser kan påklages til Civilretsdirektoratet. Der er ingen tidsfrist. Civilretsdirektoratet vil aldrig personlig træffe parterne og vil som regel forlade sig på det materiale, som statsamtet har tilvejebragt.

27. Endelig skal nævnes, at aftaler om samvær indgået ved en domstol og tilført retsprotokollen har fuld retsgyldighed og kan fuldbyrdes efter Retsplejelovens § 478. Andre aftaler kan ikke fuldbyrdes, heller ikke aftaler tilført statsamtets protokol.

En god udsigt til forenkling og billiggørelse.

28. Udgangspunktet må være at en overflytningen udgiftsmæssig er neutral, idet det personale domstolene skal anvende - numerisk - er det samme som frigøres i statsamterne.

29. Der er imidlertid en række forhold som med betydelig sikkerhed vil medføre en besparelse. Det er allerede nævnt, at tilstedeværelsen af en advokat hos hver part vil medføre at mange sager ordnes uden myndighedernes hjælp og at eventuel myndighedsbehandling kan foregå på en hurtig og relevant måde. Det er også nævnt, at retskraftvirkningen af en domstolsafgørelse vil medføre et fald i antallet af tvister, som skal løses af myndighederne.

30. Et andet forhold er, at en overflytning til domstolene vil gøre det muligt at få løst omfanget af samvær sammen med spørgsmålet om fordeling af forældremyndigheden. Det gælder både når spørgsmålet kommer op ved parforholdets ophør eller ved en senere ophævelse af fælles forældremyndighed. Det er de samme oplysninger, der skal anvendes, så en afgørelse om samværets omfang er uden ekstra ressourceforbrug.

Denne mulighed har længe været efterlyst fra dommer- og advokatside. Som situationen er nu skal der først føres sag ved domstolene om fordeling af forældremyndigheden. Dernæst senere en "proces" ved statsamtet om samværets omfang.

Efterlysningen skyldes også at en samtidig afgørelse ved samme myndighed af de to spørgsmål, medføre, at sagen lettere kan forliges. Med andre ord, hvis faderen kan tilsikres en rundhåndet samværsret, så vil han acceptere, at moderen får forældremyndigheden.

31. En vis besparelse følger af den dobbeltbehandling, der opstår, når en afgørelse fra statsamtet skal tvangsfuldbyrdes ved domstolene. Statsamtets afgørelse har ikke retskraft, idet dommeren kan nægte fuldbyrdelse "hvis barnets sjælelige eller legemlige sundhed derved udsættes for alvorlig fare". Det lyder dramatisk, men i praksis skal der ikke så meget til, før dommeren iværksætter en materiel sagsbehandling.

32. Fuldbyrdelse støder jævnlig på vanskeligheder, fordi fogedretten for at fuldbyrde skal ændre i statsamtets bestemmelser. Det gøres i praksis i begrænset omfang, men vil ofte medføre at fuldbyrdelse nægtes. Hyppigt vil situationen være den, at statsamtets kendelse ikke er tilstrækkelig præcis. Her vil fuldbyrdelse altid blive nægtet. Man kan ikke fuldbyrde løse bemærkninger. I begge tilfælde må der indhentes en beslutning fra statsamtet og fogedsagen kan så startes igen 6-8- måneder senere. Disse problemer ville helt kunne undgås, hvis kompetencen var hos domstolene.

33. I nogle tilfælde kommer en ændring af samværet på tale under en straffesag ved domstolene, for eksempel en incestsag eller en voldsag.

De eventuelle virkninger heraf på samværet fastsættes nu af statsamtet. De kan enklest fastsættes af domstolene, der har alle informationerne. I visse tilfælde har suspension af samværet karakter af et straffeprocessuelt indgreb. Det er her særlig klart, at beslutningen skal træffes af en domstol.

34. Efter statsamternes virksomhedsregnskaber for 2001 traf statsamterne 10.401 afgørelser om samvær. Der er knap 50 om dagen! Antallet af afgørelser i Norge og Sverige ligger på omkring 1/5 deraf. Man må formode at niveauet i Danmark vil falde hertil efter den foreslåede overflytning.

Den historiske udvikling i samværsretten.

35. Før første verdenskrig var der ingen lovbestemmelser om samvær. Det var dog muligt at indgå aftaler derom. En sådan aftale kunne fuldbyrdes ved rettens bistand på linie med formueretlige aftaler.

Der er svage spor af at en "besøgsret" har været drøftet ved ægteskabets ophør, men særlig udbredt har det ikke været, ligesom ophør af ægteskaber - undtaget ved døden - har hørt til sjældenhederne.

I den juridiske litteratur omtales samvær i 1910 som en aftalemulighed vedrørende ægtebørn.

I udkast af 1913 til ny lov om ægteskabets indgåelse og opløsning var indeholdt en regel, hvorefter aftaler om samvær fremover slet ikke måtte indgås.

Som følge af ønsket om nordisk enhed på området og da Norge, Sverige og Finland ikke ville undvære en regel om samvær, blev forslaget ændret. Der blev i den i 1916 vedtagne lov om ægteskabs indgåelse og opløsning indsat en bestemmelse om samvær for den ægtefælle, som ikke fik tillagt forældremyndigheden.

Samværsbestemmelsen blev i 1918 indarbejdet i lov om ægteskabets retsvirkninger og i 1921 overført til Myndighedsloven, hvis § 27 lød således:

"Den af forældrene, hvem forældremyndigheden ikke tilkommer, har ret til personlig samkvem med barnet, medmindre særlige omstændigheder taler derimod. Alle spørgsmål om udøvelsen af sådan ret, såvel som dens indskrænkning eller ophævelse, afgøres om fornødent af overøvrigheden."

Bestemmelsen har i sine grundtræk været ensartet siden og svarer til de nugældende bestemmelser i § 16 og 17 i Lov om forældremyndighed og samvær.

Fastsættelsen af samværets omfang har altså siden første verdenskrig været henlagt til statsamterne og har været der siden.

Antallet af sager har op til 1970 været af megen beskeden karakter - omkring et par hundrede om året, hvoraf Københavns Overpræsidium har behandlet hovedparten.

Fra 1970 fik fædre til børn født udenfor ægteskab samvær. Dette og det stærkt stigende antal opløste parforhold gjorde at sagstallet i årene efter steg.

De politiske og juridiske overvejelser gennem tiden.

36. Emnet blev som nævnt drøftet i forbindelse med lovarbejdet 1913-1922. Familieretskommissionen anbefalede i dens betænkning fra 1913, at domstolene skulle være kompetente i alle tilfælde, hvor der forelå en retstvist. Hvad angår samværet og dets omfang blev kompetencen tillagt statsamterne.

Herefter var der stort set ro om emnet indtil kommunalreformen fra 1970 nødvendiggjorde en stillingtagen til om statsamterne skulle nedlægges. I givet fald - hvad så med de familieretlige sager, der var hos statsamterne. Det endte med en politisk beslutning i 1980 om at statsamterne blev opretholdt og beholdt de familieretlige sager de havde.

37. Emnet blev først bragt op i en artikel i Ugeskrift for Retsvæsen 1953B.269 af kontorchef ved Fyns stiftamt H. Møller-Hansen med titlen: "Bør reglerne for behandling af ægteskabssager ændres". Der argumenteres for at alle spørgsmål samles hos en myndighed - statsamterne. Disse skulle så have tillagt domstolslignende træk.

38. Amtsfuldmægtig H. Andrup gik ind i debatten i 1967 med en artikel i Socialt Tidsskrift og i en række senere indlæg. Særlig fremhæves en artikel i Ugeskrift for Retsvæsen for 1975B.293 med titlen: "Om forenkling af behandlingen af ægteskabssager". Det kan ikke undre, at forfatteren går ind for statsamterne. Han anser ligefrem overøvrighedsjurister som bedre kvalificeret "til retligt at vurdere" sagerne end dommere! Forfatteren er dog opmærksom på statsamternes problemer og foreslår, at statsamterne udbygges med hvad "der er fornødent for at sætte dem i stand til at fungere judicielt".

39. Debatten medførte, at det folketingsudvalg, der i efteråret 1968 var blevet nedsat til at behandle ægteskabslovforslaget, anmodede Justitsministeren om en kommentar. Justitsministeren modsatte sig at tankerne umiddelbart gennemførtes og påpegede nødvendigheden af en nærmere kommissionsudredning .

40. Diskussionen fortsatte efter at ægteskabsudvalget af 1969 havde påbegyndt sit arbejde. Et socialdemokratisk retsreformudvalg fremkom med et debatoplæg i 1973 med titlen: " Ægteskab, faktisk samliv og storfamilie". Tankerne gik i retning af at indføre et enstrenget system med et antal særlige familiedomstole.

41. Ægteskabsudvalget af 1969 afgav en betænkning i 1977 - nr. 7 - om fremgangsmåden ved separation og skilsmisse. Udvalget var delt. Et stort flertal af juridisk sagkyndige foreslog at henlægge sagerne til de almindelige domstole.

42. Enden på overvejelserne kom i 1980, da regeringen i en skriftlig redegørelse til folketinget vedrørende statsamterne fastholdt, at statsamterne i uændret omfang skulle behandle familieretslige sager. Det fremgik af redegørelsen, at statsamterne havde løst deres opgave fuldt tilfredsstillende, at sagsbehandlingen ved retterne var tungere og mere langvarige end den administrative, at udgifterne ved domstolsbehandling var stor. Det var således regeringens synspunkt, at der hverken fandtes bedre eller billigere løsninger end statsamterne.

Beslutningen synes at være af ren politisk art. Gennem kommunalreformen fra 1970 var statsamterne blevet frataget deres vigtigste opgave og således udsultet indtil smertegrænsen. Hvis man også fjernede de familieretslige sager, ville der ikke blive noget tilbage.

43. Spørgsmålet om kompetencefordeling blev indgående drøftet i Svend Danielsens doktordisputats fra 1989: Skilsmissesagen - uanset at man fra politisk side havde lagt låg på problemstillingen. Forfatteren gennemgår med stor omhu emnet. Det oplyses, at i Sverige og Norge er det et domstolsanliggende og at der er væsentlig færre sager.

Forfatteren anfører, at tvistsagerne som udgangspunkt må henlægges til domstolene.

44. I forbindelse med revisionen af værgemålslovgivningen blev statsamternes stilling overvejet - betænkning nr. 1247 1993. Myndighedslovsudvalgets grundsyn var, at tvister skal behandles ved domstolene. Statsamtet kan i enkle tilfælde behandle spørgsmål om værgemål. I andre tilfælde - samt når parten begærer det - skal sagen oversendes til domstolene. Statsamtet kan selv oversende en sag til domstolene, hvis det er betænkeligt at fortsætte behandlingen. Udvalgets oplæg er nu lov - lov nr. 388 af 14.6.1995.

45. Revisionen af Lov om børns retsstilling gjorde det naturligt, at der blev taget stilling til kompetencefordelingen mellem statsamtet og domstolene for de spørgsmål, som statsamtet her var involveret i - fastlæggelse af faderskab. De gældende regler gik ud på, at for et barn, der er født i ægteskab, og hvor der er tvist om faderskabet, så rejses sagen direkte ved domstolene. Hvad angår børn udenfor ægteskab, er det statsamtet, der er ansvarlig for, at faderskabet fastslås. Hvis der ingen fadermulighed er, kan statsamtet henlægge sagen og registrere barnet som faderløst. Hvis der er en faderskabsmulighed, oversendes sagen til retten til fastslåelse af faderskabet ved dom.

46. Betænkning nr. 1350 1997 foreslår, at alle faderskabssager starter ved statsamtet, som forsøger at få fastlagt faderskabet ved anerkendelse. Hvis dette ikke lykkes, oversendes sagen til retten.

Udvalget er påfaldende tavst om kompetencefordelingsspørgsmålet. Udvalgets lovudkast indeholder i § 12 en bestemmelse om at sagen skal indbringes for retten, hvis en af sagens parter anmoder om det - partsbestemt forumvalg. Indbringelse for retten skal endvidere ske, hvis statsamtet finder det betænkeligt at fortsætte sagen - myndighedsbestemt forumvalg.

Det foreslås i § 12, stk. 3, at statsamtet kan rekvirere bistand hos retten til en parts fremmøde eller medvirken til DNA undersøgelse. Den blev fjernet af Justitsministeriet.

47. I Justitsministeriet overvejes kompetencefordelingsspørgsmålet og der afgives i de skriftlige bemærkninger til lovforslaget en vidtrækkende principiel udtalelse:

"Efter Justitsministeriets opfattelse må det fastholdes, at statsamtets kompetence skal være forbeholdt sager, hvor det ikke giver anledning til retssikkerhedsmæssige betænkeligheder, at de behandles og afsluttes udenfor retssystemet. Fastslåelse af faderskab er noget helt afgørende for alle implicerede parter og bør derfor henlægges til domstolene i alle tilfælde, hvor sagernes karakter og omstændighederne i øvrigt taler for det."

I den skriftlige fremsættelse anfører Justitsministeren i tillæg hertil:

"Statsamtet kan som hidtil ikke træffe afgørelse i sagerne, men kun modtage frivillig anerkendelse af faderskabet. Egentlige afgørelser om, hvem der er far til et barn, kan fortsat kun træffes af domstolene".

-----------------------------------------------------------------------

Med henvisning til det foranstående anbefaler foreningen Et barn To forældre, at kompetencen til at afgøre tvistigheder om samværets omfang henlægges til de ordinære domstole eller et andet tilsvarende enstrenget system.